探究精准扶贫问题及实践路径

严德誉  严琛

湖南永州市人社局，湖南潇湘技师学院，湖南 永州 425000

摘要: 习近平精准扶贫思想为开创我国扶贫事业发展的新局面提供了强大的理论支撑和实践指导，是打赢打好脱贫攻坚战，推动新农村建设的根本遵循。精准扶贫是新时期我国扶贫开发的策略导向，但在具体实施过程中出现了一些新情况和新问题。本文基于 我国国情和贫困人口现状，分析了贫困人口的致贫成因及实施精准扶贫过程中存在的问题，阐述了精准扶贫思想的内涵，提出了搞好精准扶贫的实践路径。 即从思想入手，从政策出发，依托产业发展促进农民就业创业、增产增收，依靠教育培训促进科技进步、促进治愚扶智，健全社会保障促进社会公平、促进和谐稳定等实践路径，以推进我国精准扶贫的良性运行。

关键词：精准扶贫；执行问题；贫困人口；致贫成因；教育；产业；就业援助；社会保障；市场机制；实践路径

1、精准扶贫战略的实施背景

改革开放以来，中国的反贫困策略——农村扶贫和社会救助——举世瞩目，从总体上由扶持贫困地区向扶持贫困人口转型,从模式上由开发式扶贫向发展式扶贫转型,从体制上由政策性扶贫向制度性扶贫转型,从机制上由纵向扶贫向横向扶贫转型,从目标上由救济式扶贫向能力扶贫转型。但是，当今中国仍然是一个发展中国家，中国仍有数以亿计的庞大的贫困人口存在，国家统计局数据显示，2011年我国农村贫困人口规模达12238万人，贫困发生率为12.7%；中国的贫富差距还很大，居民收入的基尼系数是在0.5左右，明显高于0.4的国际警戒线，说明我国的贫困既存在绝对贫困又有相对贫困，而且农村贫困问题还相当严重。在这种严峻的形势和背景下，2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出精准扶贫的概念，指出“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”^[1]。随后，在我国2014年1月下发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中提出“建立精准扶贫工作机制”，这表明精准扶贫已经上升为我国国家扶贫战略^[2]。

2、精准扶贫的思想内涵

精准扶贫是指扶贫政策和扶贫方式有很强的针对性、懂得抓“牛鼻子”，针对每一个贫困村、每一个贫困户产生贫困的原因进行有针对性的帮扶。精准扶贫的内容是“三个精准”，即精准识别、精准帮扶、精准管理。

粗放扶贫的方式在扶贫项目上存在“大水漫灌”、“遍地撒网”，扶贫资金上“天女散花”， 扶贫理念上顾此失彼的现象，造成资金浪费、项目低效和环境损害等缺陷，已经适应不了新时期的发展状况。新时期精准扶贫是对传统扶贫的继承和发展，它既保持了针对贫困人口一般意义的扶持，又是对过去扶贫脱贫工作的一种创新和提升，它用精准的方法和路径，探究出扶贫脱贫的客观规律，并进行科学规划、精准施策、然后做到精准落实。习近平总书记提出的精准扶贫是比传统的治贫方式具有更高精度的新的治贫思路，是新时期我国扶贫开发的策略导向。

3、农村贫困人员致贫的成因

3.1 思想观念陈旧

3.1.1 就业创业理念滞后

贫困家庭劳动力主观上受传统思维的束缚，思想保守，不思进取，职业期望较高，与现实差距较大。宁愿守着自家一亩三分地，也不愿从事二三产业，造成在家务农多，外出就业创业赚钱少。

 3.1.2 技能培训意识不强

贫困家庭劳动力只顾眼前利益，认为参加培训耗时耗力又耗财，加之培训后效果没有立竿见影，不愿意参加职业技能教育培训。

3.1.3 依赖扶贫日趋严重

随着国家的扶持力度不断加大，政策好了，政府包揽也多了，一些基层干部和群众脱贫致富的主动性降低、依赖性增强。他们在最基本的生活保障之下，生小富即安、安于现状的思想，从而产生了一种对政府及政府扶贫依赖性的现象。
    3.2 素质普遍低下

从调查来看，贫困户表面看是经济层面的贫穷，深层次看则是知识、能力的贫瘠。农村父母受落后思想影响以及被“穷”所困，不愿让孩子上学，或是在初中就让孩子辍学出去务工养家，还有的小学都没毕业。这种状况严重阻碍了贫困家庭对教育的投资意愿，使得贫困代际延续。

据统计：2013年全国农民工总量26894万人．在老一代农民工中．初中以下文化程度占24．7％．初中占61．2％．高中占12．3％．大专及以上文化程度占1．8％。在农民工中，接受过非农职业技能培训的仅占32．7％。可见，农民工个人文化素质和技能水平不高的问题相当突出，并已成为农民工市民化的文化技术障碍。

3.3 环境条件恶劣

我国贫困人口地缘特征明显，集中分布于中西部地区、边疆地区以及少数民族地区。这些区域生存条件恶劣，自然灾害不断，基础设施落后，生产条件差，发展能力弱，脱贫难度大。

3.4 人才极度缺乏

大量农村青壮年劳动力的多年持续外流，农村剩下的人口大多数是老人、妇女和儿童，导致农村人口的“空心化”。农村人口空心化的实质是农村人力资本的空心化，其根本成因在于农村人力资本前期投资的不足和当期的严重流失^[3]。从农村出来的大学生和研究生, 毕业后绝大多数进入城市就业，而农村的青年精英人才为了寻求个人发展也逐渐离开农村，这就导致农村实用人才、致富带头人的缺乏，又构成了广大农村发展的新困境。

3.5 社会保障不足

我国长期实行的城乡二元体制，使得医疗、养老、优抚救济等福利保障待遇基本上只施惠于城镇居民，农村农民并没有享受到“国民待遇”。虽然近些年国家政策已开始考虑农村农民的社会福利保障待遇，但在具体保障标准上仍然相差甚远。现有的农村社会保障制度和社会救济制度还难以起到有效保障的作用。低水平的社会保障, 是使贫困人口难以稳定脱贫,难以全面小康的重要原因。

4、精准扶贫工作存在的问题

4.1 思想认识存在误区

受过去传统治贫方式的影响，一说到扶贫，众所周知都认为是政府给贫困村民发钱发物，贫困村民接受帮扶。扶贫只是党委政府对贫困户无条件的经济资助，认为扶贫就是政府兜底救济。所以，政府扶贫管理部门及扶贫工作人员，对此习以为常，不慌不忙，应付了事；基层有的领导认为精准扶贫产生不了经济效益，对扶贫工作不够重视，上热下冷，精准扶贫工作很难落实到位；还有部分领导不是把扶贫工作作为一项惠民工程来抓，而仅仅是当作一项政治任务来对待，这就导致了精准扶贫政策的不精准执行，或选择或象征或替换执行的现象；有的驻村帮扶干部认为搞精准扶贫要规划到村，实行一户一策，麻烦事多，工作量大，费神费力，不如传统的扶贫方式来得简单，几个大项目一定，万事大吉，对帮扶工作产生畏难情绪等等。这些思想认识上的偏差，对扶贫工作的开展极为不利。

4.2 扶贫目标发生偏转

政策运行缺乏监督及基层帮扶干部作风素质不过硬，导致真正应该得到帮扶的目标被排斥在外；目标识别过程中程序不透明造成目标审核环节无法按要求审核，就算是按程序审核，这种审核也只是流于形式，是否有遗漏更是无从知晓；政策本身的门栏阻隔了贫困群体的参与，同样也造成政策执行中的目标偏移。

4.3 帮扶项目门槛过高

精准扶贫中的很多项目都对贫困户提出了较为苛刻的条件，有资金要求，有技术要求，也有规模要求。规定只有具备了一定的条件才提供帮扶，才给予一定的补贴和优惠，这就让贫困户望洋兴叹被迫放弃想法。结果是能够提供充足资源的非贫困户受益，成为扶贫项目的主人，这与精准扶贫相背离。

4.4 扶贫过程监督缺失

就精准识别而言，政策运行缺乏透明，不可避免在工作开展过程中存在目标排斥情况。即使出现被排斥，贫困人口的诉求也得不到应有的反映。上级政府也因缺乏对扶贫基层信息的有效掌握，监督更是无从实施。这就导致一方面扶贫项目在主观的决策下严重脱离农村贫困实际，最终变成形象工程。另一方面，假扶贫、扶假贫的现象屡屡发生，出现了伪造贫困身份、私吞贫困资助款项、利用廉价物资以次充好，甚至以扶贫为噱头谋取不义之财等不良风气。扶贫过程监督和评价机制的缺失，严重影响到扶贫事业的发展，影响群众对扶贫事业的信念。同时，如无有效的监管，政府也无法确保精准扶贫政策的“精”、“准”实施。

4.5 “数字脱贫”情况严重

一是部分领导思想上不够重视，没有把扶贫工作作为一项民生工程而是仅仅作为政治任务来看待，只追求数字成效，搞一些数字脱贫。在我国要在2020年实现全面脱贫的压力下，一系列“数字脱贫”问题显现。二是压力考核下催生扶贫数据的造假。一些贫困地区领导人为了职位升迁和为保“乌纱帽”，强迫和下属官员签订脱贫责任书，实施“层层加码”， 要求下属“提前”﹑“ 提速”﹑“ 提量”的完成。

4.6 政府扶贫效益低下

目前，我国实施的精准扶贫仍然是政府主导的扶贫模式，这项工作的开展主要依赖于政府，在扶贫资源的供给上主要靠中央财政的转移支付和地方财政的支持，在资金的管理和发放方面也都由政府控制。因此，不论是精准模式下扶贫还是传统模式下的扶贫，它们都是政府主导的扶贫工作。尽管精准扶贫模式对传统扶贫模式进行了些许改进，仍难跳脱政府主导的圈围，资源浪费和资金利用效益低下的状况将在扶贫工作中不可避免的存在。

5、精准扶贫的实践路径

5.1 精准扶贫，思想扶贫是基础

习近平总书记多次强调“扶贫先扶志”、“精神脱贫”。 所以政府管理部门应当积极宣传精准扶贫理念和思想，及时纠正扶贫管理部门及一些群众对精准扶贫工作的认识误区。把扶贫错误地理解成是对贫困户无条件的经济资助，认为扶贫就是政府兜底救济。

贫困地区的党委和政府要进一步提高对精准扶贫思想的认识，清楚认识到，精准扶贫要求的就是精准，要不落一户不漏一人。当地党委和政府的扶贫工作，应站在国家对于脱贫大格局的定位与思路层面，因地制宜，实事求是，科学发展，绝不弄虚作假，杜绝“数字脱贫”。

实施精准扶贫，首先就是要改变贫困户依赖政府提供援助以解决贫困的心理预期，转变贫困户“等”“靠”“要”把扶贫资金当成理所当然的思想观念。要变“等”、“靠” “要”行为思想为“积极”“努力”“自强”的实干精神，充分发挥主观能动性，变“输血”为“造血”，依靠自己的勤劳和智慧，加快改变落后面貌。其次，党委、政府及各级扶贫工作人员要牢固树立精准观念，以思想上的精准促进精准扶贫相关政策的具体实施，促进贫困治理工作全方位的转变。

5.2 精准扶贫，政策扶贫是目的

精准扶贫政策的目的在于扶贫。精准扶贫政策必须从精准角度出发，通过对各贫困地区的实际情况进行充分调研并对工作标准逐一测量、细化、考核和完善后再行出台实施，以避免引发政策执行问题。

要大力开展精准扶贫政策的宣传工作，对于精准扶贫政策的内容、对象、实现途径及实行的好处进行最大程度的宣讲，使贫困群众能够积极主动的参与其中。

精准扶贫作为我国的一项基本国策，必须确保政策内容科学合理、指标效果长效安全，东南西北中囊括其中。不管是在城市还是在农村，是在偏远山区又或是发达地区，是汉族还是少数民族，只要是符合条件的贫困户都应该一视同仁，都应统一纳入政府规划之列，以确保“一户不能落、一个不能少”都能得到精准帮扶。真正体现政府在扶贫资源分配中的社会公平，顺利完成全面小康的目标任务。

5.3 精准扶贫，产业扶贫是核心

习近平指出：“产业是发展的根基”，“发展扶贫产业，重在群众受益，难在持续稳定”。精准扶贫必须坚持发展农业产业。

5.3.1 要摸清底数，掌握客观情况

对贫困地域、贫困人口、致贫原因、贫困程度及潜在的资源优势等要进行充分的调查了解，然后有针对性地作出扶贫计划方案，因村施措，精准施策，因地制宜培植主导产业和特色产业，宜种则种、宜养则养、宜林则林、宜游则游，依托农业引智成果示范推广基地，实施“一村一品”项目，发展壮大集体经济，把产业发展落实到促进农民增收上来。

5.3.2 要提升“内力”，增强“造血”功能

让贫困户通过折股量化、资产入股、资金入股等方式与村集体经济组织、农业龙头企业、农产品开发公司等建立利益联结关系，采取“企业或公司+基地+农户”的方法，确保贫困群众持续稳定享受分红增收，使贫困村民实现脱贫致富。

5.3.3 要加强协调，增加配套资金

政府要进一步做好扶贫政策、项目、资金、人才、技术的协调工作，并为产业发展投入相应的配套资金。

5.4 精准扶贫，就业扶贫是根本

就业是民生之本，一个家庭只要解决了就业问题，脱贫就有了希望。为此需做好以下几点：

5.4.1 要转变贫困家庭劳动力思想 

注重职业指导。根据贫困家庭劳动力具体情况，区分类别，开展精细化职业指导。如针对下岗失业人员重点做好就业再就业政策的宣传，对未就业的大学生重点讲解大学生就业创业优惠政策，对农民工发放《农民工就业指南》《农民工维权手册》等，帮助未就业人员转变就业创业观念，树立竞争意识，避免眼高手低。

5.4.2 要提高贫困家庭劳动者素质

强化技能培训。针对贫困家庭劳动力无技能或职业技能单一者的情况，充分利用扶贫办、移民局、发改委、人社局等部门有关职业技能培训的职能，做好精准扶贫中就业培训工作，重点帮扶培训贫困家庭劳动力，提高其职业技能，增强就业竞争能力。 

5.4.3 要促进贫困家庭劳动力转移

加强劳务对接。以乡镇保障所、社区保障站和村级保障协管员为载体搭建公共就业服务基础平台，完善市场需求导向，建立与政府的公共服务配套的信息化、专业化、产业化人才市场服务体系^[4]，做好贫困劳动力信息和就业培训信息的提供，加强劳务输出地和输入地精准对接，促进农村剩余贫困劳动力有技能、有组织、有保障地进行转移。

5.4.4 要实施积极就业扶持政策

改革城乡分割的就业管理体制，构建城乡统一、平等竞争的人力资源市场和就业的公共服务体系，适应产业结构调整对人才的需求，促进城乡人力资源有序流动、有效配置。同时，政府应对困难地区、困难行业、困难群体，实施就业援助制度。如：把精准扶贫对象统一纳入就业困难人员的范畴，可给予享受职业培训、职业介绍、社会保险补贴、小额贷款贴息、公益性岗位补贴等公共就业创业服务和扶持政策^[5]。 解决贫困家庭劳动力就业问题，是促进贫困家庭成员实现家庭增收、脱贫致富的主要途径，人力资源管理部门应不断提升社会公共服务水平，促进贫困家庭劳动力实现就业创业，确保稳得住、有就业、逐步能致富。

5.5 精准扶贫，教育扶贫是关键

愚昧是贫穷的根，如何铲除此根？就要靠教育。当今国与国之间的较量说到底就是国民素质的较量，是人才的较量。习近平总书记说：“扶贫先扶智，绝对不能让贫困家庭的孩子输在起跑线上，坚决阻止贫困代际传递。”^[6]响应习近平总书记的号召，大力发展乡村教育，不仅是个人发展的需要，更是国家深化改革，实现跳跃式发展的重要途径。无论是“扶志”和“扶智”，还是“精神脱贫”，都需要通过教育来实现。教育发展了，国民素质提高了，对于思想观念的转变、国家政策的理解和农业产业的发展、就业创业等问题，也都会迎刃而解。

要大力发展乡村教育。一是要加强对基础教育设施的投入，进一步完善基本办学条件，改变我国长期实行二元体制下农村基础教育的落后状况，使更多的教育资源可以普及到贫困地区，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，保证资源的分配公平。二是要减轻农民的教育负担，加大对贫困户、贫困子女的资助力度，避免更多农村贫困家庭因贫弃教现象。 三是要强化公共实训基地和产教融合实训基地建设，支持合作联办，形成特色品牌,以带动农村地区农民工教育培训市场向更加普及、更加专业、更加有效的方向健康发展。将贫困地区的劳动力资源转化为人力资本，增强就业创业竞争力，通过转移劳动力的方式来增加贫困人口的收入，变“输血”扶贫为“造血”扶贫，从而实现脱贫。四是要建立一支思想素质好、文化素质高、一专多能、吃苦耐劳、甘为人梯的乡村教师队伍。五是要加强农村生产能手、经营能人和能工巧匠等农村实用人才的培养，建立一支规模庞大、素质优良、结构合理的农村实用人才队伍，以促进农业科技进步，发展现代农业，统筹城乡经济社会发展，带领农民自我奋斗，带领农民创业致富。

5.6 精准扶贫，多元主体是合力

新时期的精准扶贫要建立政府主导为主，市场和社会各界广泛参与充满活力的扶贫机制。只有将政府主导与市场机制二者有机地结合起来，合理分配扶贫资源，提高扶贫资金的运作效率，才能使扶贫开发取得更大的成效。一要搭建起农村产权交易平台，完善市场体系。利用此平台进行扶贫资源的聚集并促进扶贫资源的合理流动和精准配置；二要鼓励社会力量积极参与扶贫事业。即鼓励民营企业、引导社会组织及个人投入到扶贫事业之中；三要加强扶贫干部队伍建设。组织扶贫干部参加培训学习，强化市场经济意识，提高驾驭市场经济的能力。

5.7 精准扶贫，社会保障是后盾

社会保障工作直接关系到群众的切身利益，关系到坚持党的宗旨，关系到社会公平。而公平、完善的社会保障制度又是深化经济体制改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容 ，是国家长治久安和社会稳定的重要保证 ，是经济建设稳定发展的坚强后盾。

十九大报告明确提出民生“七有”目标，即：幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。“七有”已经成为我国新时期保障和改善民生、完善社会保障体系的基本内容。为此社会保障工作要有清晰的思路和策略。

5.7.1 坚持发展要务，增强服务功能

坚持发展是第一要务的观念，大力发展城乡经济，以经济发展作为发展社会保障、改善和增进民生福祉的后盾。坚持在发展中保障和改善民生。

5.7.2 明确主体责任，树立底线思维

在充分了解劳动者和城乡居民社会保障需求的基础上进一步明确社会保障的责任主体及其具体职责，确保最后的“安全网”发挥好兜底作用。

5.7.3 改革二元体制，健全城乡统筹

改革城乡二元经济结构和户籍制度实现城乡居民共享社会发展成果，让乡村农民享受与城镇居民一样的社会福利待遇和公民权利，实现农民就近、就地市民化。加强城乡一体化社会保障体系建设，统一城乡居民的养老保险和医疗保险，完善城乡社会救济制度，并引导贫困村民积极加入社会保障系统，在城乡经济发展的情况下，不断提高对贫困地区的补助资金和保障水平，以缩小城乡居民收入差距、防止贫困农民因病或因灾返贫，促进社会和谐稳定发展。

5.7.4 完善服务体系，保障群众生活

完善服务体系，增强公共服务能力，在群众基本生活得以保障的基础上，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义。

6、结语

习近平总书记指出，“扶贫开发推进到今天这种程度，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”^[7]。为此我们必须要调动多方面的力量，苦干实干加巧干，坚持不懈加油干。针对贫困地区、贫困人口的具体情况制定最优扶持脱贫规划，既要精准入村也要精准到户，不断增强贫困地区、贫困人口可持续发展的内生动力，帮助贫困户自我发展、摆脱贫困现状，进而实现全民脱贫共奔小康的目标，以“精准扶贫”的新思路打赢脱贫攻坚这场硬仗。

参考文献：

[1] 刘春怡.《新时期精准扶贫四个要点》 [C].《人民论坛》.2017.（10） 

[2] 陈爱雪 刘艳.《层次分析法的我国精准扶贫实施绩效评价研究》[F]. 《华侨大学学报（哲学社会科学版）》.2017.（1）

[3] 王文彬.《农村人口空心化背景下三农新困境与对策研究》.《农业经济》.2016.（11）

[4] 严德誉.《探析信息技术环境下人事人才公共服务体系的构建》[J].《农业网络信息》.2016. （9）

[5] 池万荣.《浅谈就业精准扶贫中存在的问题与对策 ——以古田县为例》[J].《职业》.2017.（8）

[6] 温海珍 盘健.《高校精准扶贫的内涵研究》[G]《山西青年》.2016.（19）

[7] 邹天敬.《习近平关于精准扶贫精准脱贫的战略思想》[C].《人民论坛》.2018.（3）

作者简介：

严德誉，（1962——），男，大学本科文化，中级职称，湖南省永州市人力资源和社会保障局工作。研究方向：社会公共服务与人事人才管理。

严琛，（1992——），女，研究生毕业，中级职称，湖南潇湘技师学院工作，从事艺术设计专业的教学与研究。